Kaul Nurm: Millist eesmärki täidavad põllumajanduslikud otsetoetused?

Vabaerakonna maaelutoimkonna esimees Kaul Nurm
Vabaerakonna maaelutoimkonna esimees Kaul Nurm

Eesti suuremad põllumajandustootjad kordavad persoonilugudest ja päevaintervjuudest esindusorganisatsioonide pressiteadeteni pidevalt ühte ja sama loosungit - me ei kerjaks Euroopa Liidu toetusi, kui toetused kaotataks kogu ühisturul. Mulle tundub, et tegelikult ei mõelda neid mõtteid siiralt vaid on pigem mõeldud avalikkusele neile sobiva sõnumi saatmisena.

Kui põllumajandustoetuste kaotamisest EL-is kasvaks Eesti põllumajanduse konkurentsivõime võrreldes ülejäänud Euroopaga, nagu väidetakse, siis miks ei räägi sellest sõnakestki valitsus oma ametkondlikes dokumentides? Ka eesistujariigina ei rääkinud Eesti midagi ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) I samba otsetoetuste ega ka II samba põllumajandusliku konkurentsivõimega seotud investeeringutoetuste reformimisest.

Sest Eestis käib hetkel protsess, kus Lääne-Euroopas valdavalt väiketalunike sissetulekute kindlustamise foonil ajalooliselt kõrgeks kujunenud põllumajandustoetusi suunatakse valdavas osas suurtootmise lauskapitaliseerimiseks. Eesti riigi ainus seisukoht on, et siinsed toetuste tasemed tuleb tõsta EL-i keskmiseni, mis sisuliselt tähendab rehepapluse jätkamise soovi igaveseks ajaks igavesti. Selle soovi realiseerumise tulemuseks on taludel põhineva põllumajanduse - ja maaelumudeli kiirendatud asendumine kontsentreeruva tööstusliku põllumajandusmudeliga, mis suretab välja maaelu.
Argumentidena kasutame neid, mis sellesse mustrisse sobivad – konkureerime võrdselt ühisturul, põllumajandussisendite ja -väljundite hinnad, töökorraldus, tehnoloogia ja kliimatingimusedki on samad, standardid on samad jms. Et tööjõu- ja ettevõtlusmaksud, maahinnad ning tööjõukulud erinevad oluliselt, või liikmesriikidel oli juba enne liitumist erinev tahe oma põllumajandusse panustada – sellest paraku vaikitakse ja parem oleks see üldse kõik kiiresti unustada.

Me elame tegelikult hetkes, millest üritatakse välja võtta rahalises mõttes maksimumi, esitamata põhiküsimust – millist eesmärki täidavad põllumajanduslikud otsetoetused Euroopa Liidus täna ja kas vahendite kasutus on piisavalt põhjendatud ja efektiivne? Kas esineb teisi meetodeid selleks, et tagada tarbija vajadused ja põllumajandustootjatele mõistlikud sissetulekud? Kas tuleb jätkata lausdoteerimist või peaksid tulevikutoetused olema vajaduspõhised, suunatud eelkõige maaelu ja pereettevõtluse säilitamisele põllumajanduses ning tootjate toimetulekule erinevate kriisidega? Et neis küsimustes selgusele jõuda tuleb vaadata tagasi ja asetada EL ÜPP ülemaailmsesse konteksti. Vastust otsides, leiame peagi, et leidub oluliselt efektiivsemaid meetodeid.

Põllumajandustoetuste tekkest

Rahvusvaheline toidukaubandus on sama vana kui inimkonna poolt talletatud kirjalik ajalugu. Samas riiklikud sekkumismeetmed, mille järgi veel tänagi elatakse, tekkisid alles 1929. aastal alanud Suure Depressiooni ajal, kui USA-s võideldi aastaid põllumajandussaaduste ületootmisest tingitud drastiliste hinnalanguste ja farmerite sissetulekute vähenemisega.

Sellisest olukorrast väljapääsuna lõi president Roosevelti 1933. aastal majanduspoliitika New Deal ühe osana USA ühise põllumajandusturu korralduse, millega asuti kontrollima toiduainete pakkumist turul - seadustati miinimumhinnad, hinna- ja sissetulekutoetused ning riiklik interventsiooni kokkuost. Pisut hiljem seati sisse ka tootmiskvoodid ja kohustuslik aktiivsest maakasutusest väljaviidav maareserv. Võeti kasutusele ekspordisubsiidiumid ning tõsteti imporditariife.

Euroopa Liit asus rakendama sarnast põllumajanduspoliitikat 1962. aastal, kui ühistati ühendusse kuulunud kuue liikmesriigi põllumajanduspoliitikad. Kui aga USA turukorralduse loomist suunas ületootmine, siis EL-is sündis ÜPP vastusena Teise Maailmasõja järgsele rohkem kui dekaad kestnud näljahädale – põllumajandustoetustega asuti stimuleerima pakkumist. Tulemusena tekkisid aga maailmaturul üksteisega võidurelvastuvad majandusblokid ja protektsionism.

Toetuste vähendamise survest

Nendele protsessidele vastureaktsioonina loodi arenguriikide eestvedamisel WTO-s Uruguay (1986-1994) ja Doha (alates 2001. aastast) läbirääkimisvoorudega ühisrinne just USA ja EL-i vastu, survestamaks neid ühendusi loobuma kõrgetest põllumajandustoetustest ja muudest siseturu kaitsemeetmetest.

Selle tulemusena on OECD tööstusriikide keskmine toetus põllumajandusele suhtena põllumajanduslikku kogutoodangusse vähenenud 1986. aasta 41,3%-lt 2012. aastaks 20,7%-le ja riigieelarvelised eraldised kahanenud 3,10%-lt 0,94%-ni SKT-st. EL-is on potti oluliselt lahjendanud ka EL-i laienemine vaesemasse Ida-Euroopasse.

2016. aastal ulatus EL-i põllumajandussaaduste kogutoodang 405 miljardi euroni. Finantsperioodiks 2014-2020 on ÜPP eelarve (koos siseriiklike maksetega) kokku 665 miljardit eurot, ehk aasta keskmine ca 95 miljardit eurot. OECD metoodika järgi moodustab põllumajandustoetuste otsene sekkumistase sektori kogutoodangusse hetkel 19%. Brexiti mõju, eriti kui arvestada brittidele tagasimakset, on sealjuures üsna tühine.

Võrdlusena, USA põllumajandussaaduste kogutoodang moodustas samal ajal 396 miljardit dollarit. Aastateks 2014-2023 kinnitatud Farm Bill’i (mis on analoog EL-i ÜPP-le) eelarveks on 956 miljardit dollarit, ehk siis tinglikult 96 miljardit dollarit aastas. Toetuste osakaal põllumajanduslikust kogutoodangust on USA-s hetkel aga vaid 7%.

Ajalugu on näidanud, et viimased 30 aastat on mõlemad maailma jõukaimad ühisturud hoidnud oma põllumajandustoetuste eelarveid praktiliselt samal numbrilisel tasemel - ca 90 miljardit eurot aastas. Sellist sekkumise tasakaalu on vastastikku tsementeeritud nii WTO-s, kui nt ka TTIP (EL ja USA vaheline vabakaubanduse ja investeeringute kaitse leping) lepinguprojektis. Toetuste osakaal põllumajandussaaduste kogutoodangusse on aga pidevalt vähenenud tänu viimase kasvule. Samuti toimub pidev põllumajandustoetuste tootmisest lahtisidumise protsess.

ÜPP põhiprobleem on ennekõike I samba vahendite ehk otsetoetuste kasutamise väheses efektiivsuses. Toon selleks ka ühe näite.

Nisu maailmaturuhind oli 2008. aasta veebruaris 549 USD/t, kuid juba 2009. aasta oktoobris vaid 113 USD/t. Viimasel viiel aastal on nisu maailmaturuhinnad kõikunud hinnavahemikus 140-360 USD/t, teraviljade hinnad keskmisena aga rohkem kui kaks korda. Lõssipulber maksis veel 2013. aasta 5142 USD/t, kuid juba 2015. aasta augustis vaid 1419 USD/t. Või maailmaturuhind oli samal ajal 2293 USD/t, kuid juba 2017. aasta septembris 6026 USD/t. Piimasaaduste maailmaturuhinnad on viimasel 5 aastal kõikunud keskmiselt rohkem kui 2,5 korda.

Nüüd küsigem, mille poolest taolistes hinnavolatiivsuse tingimustes EL-i ja USA ühisturu korraldamise meetmed ja põllumajandustootjate olukorrad erinevad?

USA ühisturu mudel - turutoimimine

USA-s on võetud eesmärgiks, et tootja peab saama kõik oma tulud turult-tarbijatelt, ja mitte valitsuselt-maksumaksjatelt. Kui toetused kaovad, tekib uus hinnatase pakkumise ja nõudluse korrektsiooni läbi. Riik toetab oma tootjaid üksnes veel siis, kui realiseeruvad tootjate saagi ja sissetuleku kindlustusriskid (looduskahjud, taudid, hinnakriisid jms).

EL toetab oma tootjaid aga jätkuvalt samal tasemel nii headel, kui ka halbadel aegadel. Tulemuseks on see, et USA tootjad elavad turukriise paremini üle, maksumaksja saavutab aga samad eesmärgid kordades odavamalt kui EL-is. Siinne tootja küsib kriiside ajal aga täiendavat riigiabi, sest headel aegadel makstud toetused on juba ära kulutatud. Otsetoetustest on tihti saanud kriiside leevendusmehhanismi asemel hoopis põhiline suurettevõtete kapitaliseerimise allikas.

Et sellise olukorrani jõuda, lasti USA-s 1996. aasta reformiga põllumajandussaaduste siseturuhinnad esimest korda peale 1933. aastat uuesti vabaks - taotlushinnad, hinnatoetused ja tootmiskvoodid kaotati. Senised otse- ja sissetulekutoetused on tänaseks aga suures ulatuses asendatud riigi- ja erasektori koostöös loodud saagi ja sissetulekute kindlustusprogrammidega. Sealhulgas rakendatakse nii neile, kui veel alles jäänud vähestele otsetoetustele Euroopaski tuttavat modulatsiooni.

USA-s viidi modulatsioon sisse juba 2002. aastal - hektaripõhise otsetoetuse ülempiiriks seati 40 000 dollarit ja vastu-tsüklilise hinnatoetuse ülempiiriks 65 000 dollarit ühe tootja kohta, sõltumata viimase suurusest. Kusjuures mõiste „üks tootja“ on seal väga selgepiiriline. Näiteks kui abielus mees ja naine või nende lapsed on asutanud oma ettevõtted, mis tegutsevad ühes asukohas, ei ole seal tegemist mitme eraldi ettevõttega, nagu Eestis, vaid ühega. Sarnased skeemitamised on välistatud ka ettevõtte ja kontsernide jagamisel sidus- ja tütarettevõtete vahel.

2008. aastal seadustati uus modulatsiooni põhimõte, et kui põllumajandustootja sissetulekust moodustas vähemalt 500 000 dollarit mittepõllumajanduslik sissetulek, kaotas tootja kõik õigused saada otsetoetusi. Sama juhtus tootjaga, kelle põllumajanduslik sissetulek (kolme viimase aasta keskmine) ületas 750 000 dollarit aastas.

Alates 2014. aastast on kõikidele otsetoetus- ja saagikindlustusprogrammidele kehtestatud uus meetmeteülene toetuslimiit - 125 000 dollarit ühe tootja kohta. Uueks toetuse saamise lävendkriteeriumiks kehtestati aga kuni 900 000 dollariline aastatulu senise 750 000 dollari asemel.

2012. aasta USA põllumajandusloenduse andmetel andis 4% põllumajandustootjatest, kelle aastatulu ületab vähemalt 1 miljon dollarit, 66% kogutoodangust, mis tähendab, et neil puudub ligipääs mistahes toetustele. Seega rakendab USA progressiivseid põllumajandusetoetusi, mis kannavad sotsiaal-majandusliku mobiilsuse ja maaelu säilitamise eesmärke, olles suunatud üksnes väiksematele tootjatele.

80% USA põllumajanduspoliitika üldeelarvest moodustavad aga erinevad toiduabi programmid. Sellega tehti esimest korda algust juba 1977. aastal. Nende programmide raames noteeritakse dollariga samaväärse ostujõuga toidutalonge (food stamps), mida jaotatakse 41 miljonile vähemkindlustatud ameeriklasele, keskmiselt 93 dollarit kuus ühe inimese kohta. Erinevalt Eestis rakendatavast rahalistest sotsiaaltoetustest saabki neid talonge kasutada vaid sihtotstarbeliselt üksnes toidu ostmiseks. Väiksemas mahus saavad sellest programmist toiduabi ka toidupangad. Sellelt eelarverealt finantseeritakse ka USA koolide puu- ja köögiviljaga varustamise programme.

USA-s kasutatakse efektiivsemalt maksumaksja vahendeid ka investeeringute soodustamiseks, mis on üles ehitatud riigigarantiidele. Maksumaksja kulu on üksnes laenude tarbeks antud riigigarantiide kahjusus. Nii teostatakse iga maksumaksja dollariga kuni 40-dollariline laenuinvesteering sektoris. Võrdluseks, EL-i maksumaksja ühe euroga tehakse sektorisse keskmiselt investeeringuid 2-3 eurot.

EL-i ühisturu mudel – tarbija subsideerimine

Kui möödunud sajandi 30-ndatel USA-s ühine põllumajandusturu korraldus loodi, rakendus see koheselt kõigis 50 osariigis. Üks administraator, üks turg ja ühed standardid – see kõik on kaasa toonud osariikide ülese efektiivse ressursside paigutuse, spetsialiseerumise ja tööjaotuse.

1962. aastal loodud ÜPP oli seevastu juba eos kuue riigi kompromiss. Ka selle esialgne fookus oli kõigel muul, kui toetuste võrdsustamisel – põllumajandussaaduste vabal liikumisel ja kaubandusbarjääride eemaldamisel liikmesriikide vahel, sanitaar- ja fütosanitaarsete standardite ühtlustamisel, sektoripõhiste (teravili, sealiha, linnuliha, munad, puu- ja juurviljad ning veinid) turukorralduste loomisel jms. Toetuste alused seega küll ühtlustati, kuid mitte nende tasemed.

Hiljem on EL-iga liitunud veel 22 liikmesriiki, kes igaüks on viinud ÜPP-sse sisse oma erisused. Selle tulemusena on ÜPP tänaseni kirju nagu lapitekk. Sama kirjud on tegelikult ka EL-i teenuste-, kapitali- ja digiturud, mille liberaliseerimisega nähakse täna palju vaeva.

Kui näiteks rääkida Vana-Euroopa liitujatest, siis esimese asjana on püüdnud kõik riigid säilitada oma liitumiseelset kõrgemat põllumajandustoetuste sekkumistaset tootmisesse. Kuigi 1995. aastal liitunud Soomes kukkus see 60-lt 40-le %-le, on neil õnnestunud tänaseni säilitada kõrgemad põllumajandustoetused vähemalt suhtelisel skaalal liikmesriikide võrdluses.

Et ÜPP-d on olnud keeruline reformida ja ühtlustada, selle ilmekaks tõetuseks on seegi, et veel 15 aastat peale EL-iga liitumist on Ida-Euroopa riikides kasutusel jätkuvalt hektaripõhine, Lääne-Euroopas aga tootmisõigustepõhine otsetoetusmudel.

Teine süsteemne „probleem“ kirjutati liitumislepingutesse sisse sellega, et iga liituja soovis säilitada oma riigi isevarustatavuse taseme põhiliste toiduainetega. Kuna vastav olukord kinnistati muuhulgas ka tootmiskvootidega, lükati sellevõrra edasi ühisturusisene reaalne konkurents ja efektiivsem tööjaotus piirkondade vahel.

Lõputute ühinemisprotsesside tulemuseks on olnud EL-i maksumaksja vahendite ebamõistlik kasutamine. Kui vanades liikmesriikides valitses valdavalt peretaludel põhinev tootmismudel, kus põllumajandustoetuste algne idee oli toidupakkumise suurendamine koos talude toimetuleku toetamise ning traditsiooniliste eluviiside ja maaelu säilitamisega, siis Ida-Euroopa maades on toetustest saanud tööstusliku suurpõllunduse arengumootor. Tarbija subsideerimiseks hakati seda nimetama seetõttu, kuna nendel toetustel oli ka kaudselt tootmishinda mõjutav iseloom.

Tarbijatoetuste käsitlus on tänaseks aga lagunenud, sest Agenda 2000 algatas WTO survel reformid, millega põllumajanduslikud otsetoetused seoti valdavalt lahti (de-coupling) tootmisest. Põllumajanduse konkurentsivõime säilitamise kõrval anti ÜPP-le veel kaks eesmärki, kui sõnastati uute avalike teenuste vastavusnõuded ning sotsiaalsed ja keskkonnakaitselised vajadused.

Hiljem on just ÜPP II, ehk maaelu sambast saanud liikmesriikides regionaalpoliitiliste investeeringute ja maaelu mitmekesistamise kõige jõulisem arengumootor. Sellega on seotud järjest uusi toetusfunktsioone, nt ökoloogiline ja mahetootmine, toiduainete väikekäitlus, ühistegevus, taastuvenergia ja kütuste tootmine, ringmajandus, kliimamuutuste probleemid jms.

ÜPP 2007-2013 finantsperioodil tunnistati esimest korda, et modulatsioon, ehk otsetoetuste progressiivne jaotamine väiketootjate kasuks on ka Euroopas vajalik, kuigi see jäeti liikmesriikidele vabatahtlikuks. Järgmisel finantsperioodil muudeti see küll teatavas osas kohustuslikuks, kuid liiga kõrged toetuslimiidid ei oma jätkuvalt reaalset mõju sektorile.

Kõige sisulisem ÜPP reform on aga läbi viidud just käesoleval finantsperioodil seoses tootmiskvootide, interventsiooni kokkuostu ja ekspordisubsiidiumite kaotamisega sensitiivsetes tootmisharudes (piimandus, teravili, veiseliha, suhkur jms). See on juba esimene tõsisem samm turutoimimise parandamiseks. Tarbijate subsideerimise käsitlus on sellega aga lõplikult kõrvale heidetud, sh ka maailmaturu hinnamehhanismi tõttu.

Kriisiabimeetmetest

Euroopa Liit on oma põllumajandussaaduste ühisturu reformimisega USA-st jätkuvalt 20 aastat maas. Küll aga said Euroopa Komisjoni ning Saksa ja Prantsuse ametnikud TTIP läbirääkimistel väärtuslikku teadmist sellest, kuidas reformida edasi ÜPP I sammast ja II samba põllumajanduslike investeeringutoetusi selliselt, et Euroopa püsiks vabakaubanduslepingu sõlmimise järel ameeriklastega vähegi konkurentsis.

Seetõttu on ainus loogiline arengutee, eriti väheneva ÜPP eelarve valguses, toetustele ülempiiride ja lävendite sisseseadmine ja toetuste suunamine peretalude ja maaelu säilitamiseks. Sellisele järeldusele on tulnud muuseas ka Ühendkuningriik juba enne seda kui BREXITi läbirääkimised on jõudnud lõpule.

Möödunud aasta lõpus toimus Riigikogus olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelu teemal, kuidas tulla toime kriisidega põllumajanduses. Arutelu näitas aga ära, et meie poliitikud ei ole valmis või võimelised rääkima ÜPP reformimisest. Mõistlikke kriisiohjamise ideid sellest arutelust ei sündinud.

Eestis on nii 2007-2013, kui ka 2014-2020 finantsperioodil põllumehed otsustanud kõik ÜPP vahendid välja võtta otsetoetustena, mitte saagi ja sissetulekute kindlustuspreemiatena, kuigi viimast on neile ettepanekutena pakutud erinevate ministrite poolt. Kriiside ajal see kokkulepe aga „unustati“. Kõik varasemad kindlustusprogrammide loomise ideed on ära tapnud ka kohalikud poliitikud, kes on vahetanud sektori kriisitoetused riigieelarvest häälte vastu valimistel.

Nii Eestis, kui Euroopa Liidus ei peaks aga täna arutama saagi ja sissetulekute kindlustusprogrammide loomist otsetoetuste kõrvale, vaid nende asemele. Kui USA-s on loodud avalik taristu ja toetusprogrammid selleks, et toota võimalikult palju kompetentsi turutoimimisest, tururiskidest ja riskide haldamisest, siis ÜPP I sambast on saanud väheefektiivne, kuid see-eest kallis vahend suurtootmise lauskapitaliseerimiseks. Selline suurtootmise eelisarendamine viib meid põllumajanduse veelgi suurema kontsentreerumiseni mis omakorda võib viia meid tõsiste toidujulgeolekuriskideni ja maaelu lõpliku hääbumiseni. See ei ole ei mõistlik ega jätkusuutlik.


Kaul Nurm
Vabaerakonna maaelutoimkonna esimees

 

Osale arutelus

Põllumajandus.ee toetajad:

Raadio ettevõtlikule inimesele

Hetkel eetris

Jälgi Pollumajandust sotsiaalmeedias

RSS

Põllumajandus.ee toetajad:

Valdkonna töökuulutused

BASF otsib agronoomi

BASF UAB

26. aprill 2018

Vaklak otsib PEARAAMATUPIDAJAT

Tammiste Personalibüroo OÜ

06. mai 2018

Uudised