Maaülikoolis on valminud ühise põllumajanduspoliitika tulevikuanalüüs

ÜPP eelarve vahendite jaotus liikmesriikide vahel

Järgmise, 2021. aastal algava finantsperioodi raamistiku arutelu üheks teemaks on otsetoetuste võrdsem jaotamine liikmesriikide vahel. Arvestades suunda tootmiskohustusest lahtiseotud otsetoetustele ja vajadust eemalduda ajaloolistest referentsidest, on tekkinud võimalus kasutada otsetoetuste EL eelarveliste vahendite jagamisel objektiivseid kriteeriume, mis arvestaksid kaasaegset maailmamajanduse ja toidutootmise olukorda.1. Brexit ja vajadus toime tulla uute väljakutsetega seavad järgmise finantsperioodi EL eelarve surve alla. Kui liikmesriigid soovivad hoida EL eelarve mahtu senisel tasemel (1% EL kogurahvatulust), väheneks iga-aastane EL eelarve Ühendkuningriigi lahkumise järel 23 mld euro (16%) võrra. Seetõttu on tõenäoline, et järgmisel finantsperioodil kärbitakse EL eelarve suurimate kuluartiklite, ÜPP ja ühtekuuluvuspoliitika, kulusid.2. Järgmise finantsperioodi ÜPP eelarve võimalikes stsenaariumides eeldati, et kärbe toimub otsetoetuste arvelt ja ÜPP II samba osatähtsus eelarves suureneb. Seda lähenemist toetab argument, et II samba toetusi on võimalik täpsemalt suunata EL põllumajanduse ees seisvate väljakutsetega toimetulekuks. ÜPP eelarve kärbe otsetoetuse arvelt mõjutaks Eesti põllumajandustootjaid suhteliselt vähem kui paljude teiste riikide tootjaid, sest Eesti osatähtsus ÜPP otsetoetuste eelarves on väiksem kui II samba eelarves.3. ÜPP II samba osatähtsuse suurenemise vastu räägib see, et EL eelarvesse positiivse netopanuse andvad liikmesriigid saavad sealt kõige enam vahendeid tagasi otsetoetuste kaudu. Seetõttu ei oleks II samba osatähtsuse kasv nende huvides. Kuna II samba eelarve jaotus on võrreldes otsetoetustega ebaühtlasem ning selle liikmesriikide poolne kaasrahastamine varieerub vahemikus 15-300%, siis kaasneks II samba osatähtsuse kasvuga ka keskmiste toetustasemete erinevuse suurenemine. Kui II samba osatähtsus ÜPP eelarves suureneb, siis toetustasemete ebavõrdsuse süvenemise ärahoidmiseks tuleks ühtlustada liikmesriikide II samba kaasrahastamise määrasid.4. Ainuke kriteerium, mis annaks otsetoetuste eelarve jaotamisel EL27 riikides ühesuguse ühikumäära (246 eurot/ha) on kasutatav põllumajandusmaa. Eesti põllumajandustootjate keskmine otsetoetuste tase suureneks sel juhul 39%. Kõigi teiste kriteeriumide kasutamisel suureneksid võrreldes 2020. aastaks saavutatava otsetoetuste eelarve jaotusega liikmesriikide vahelised toetustasemete erinevused.5. Otsetoetused on sissetulekutoetused, millele on paremaks avalikule huvile vastamiseks lisatud rohestamise komponent. Kui rohestamine jääb ka edaspidi otsetoetuste osaks, siis üks otsetoetuste eesmärk peaks olema üle kogu EL territooriumi avaliku hüve (keskkonnateenuse baastaseme) pakkumine. Selleks võiks rakendada üle kogu EL-i ühetaolist ühikumäära. Teine otsetoetuste eesmärk peaks olema seotud sissetulekute toetamise ja sissetuleku vähenemise riski maandamisega. Selle puhul sobiks jaotuskriteeriumiks 2020. aastaks saavutatav otsetoetuste jaotus. Et arvestada sissetulekute ja hindade erinemist liikmesriikides, võiks arvestada ka SKP komponendiga. Kui anda neile kriteeriumidele osakaaluks võrdselt 1/3, siis Eestis suureneks otsetoetused 16% 206 eurole/ha. Kui otsetoetuste jaotuse aluseks oleks 2/3 ulatuses 2020. aasta otsetoetuste jaotus ning 1/3 ulatuses kasutatav põllumajandusmaa, siis Eesti otsetoetused suureneks 13% 200 eurole/ha. Kui otsetoetuste eelarve jaotamiseks kasutada kombinatsioone 2020. aastaks saavutatavast eelarvejaotusest, kasutatavast põllumajandusmaast ja SKP-st elaniku kohta, siis toetustasemete liikmesriikide vahelised erinevused väheneksid.6. Otsetoetused on olulised põllumajandustootjate majandusliku jätkusuutlikkuse tagamisel, seda eriti kriisiaastail. Otsetoetusteta oleks Eestis 2015. aastal majanduslikult jätkusuutlikud olnud 25% taimekasvatajatest, 4% piimatootjatest, 3% loomakasvatajatest ja 8% segatootjatest. Otsetoetuste vähenemine või suurenemine mõjutaks kõige enam keskmiste suurusgruppide tootjate majanduslikku jätkusuutlikkust. Kõige väiksemates suurusgruppides on majanduslikult jätkusuutlikke tootjaid vähe ja otsetoetuste kasv olukorda ei parandaks. Pikemas perspektiivis parandaks tootjate majanduslikku jätkusuutlikkust otsetoetuste suurenemisest enam tootlikkuse parandaminse ning kõrgemate ja vähem volatiilsete toodangu hindade saavutamine.

Otsetoetuste suunamine põllumajandustootjatele

Lähiajaloos toimunud muudatused otsetoetuste skeemides on lähtunud kahest põhimõttest: toetused seotakse lahti taotlemise aasta konkreetsest tootmiskohustusest ja uued toetusskeemid ei tohi olla kaubandust moonutavad, st peavad olema vastavuses WTO nn rohelise kasti tingimustega. WTO liikmesriigid on võtnud kohustuse kaubandust moonutavaid (sh tootmisega seotud) toetusi vähendada. Seega on muudatused seotud põllumajandusmaa või põllumajanduslike tegevustega, mitte toetuse saajaga. EK pakutud aktiivse põllumajandustootja kriteeriumite liikmesriikide jaoks vabatahtlikuks muutmine annab tunnistust sellest, et toetuse saajate määratlemine välistavate kriteeriumite alusel ei tööta.7. Eestis hooldavad põllumajandusmaad nii põllumajandustootjad kui isikud, kes ei tegele põllumajandustootmisega. Puudub alus väita, et need, kes ei ole põllumajandustootjad, hooldaksid põllumajandusmaad teisiti kui põllumajandustootjad. Probleem seisneb pigem maa hooldamise eesmärgi selges sõnastamises ja teadvustamises ning selle eest õiglase ja soovitud stiimuleid loova toetuse ühikumäära ning nõuete rakendamises kõigile maa hooldajatele.8. Otsetoetuste saamise miinimumnõuete sidumine täiendavate tegevustega (näiteks hekseldatud või niidetud rohumassi koristamine) on võimalik, kuid otsetoetuse määra ei saa diferentseerida lähtuvalt tegevuse eripärast (näiteks karjatamine, rohusööda tootmine, rohumassi hekseldamine). Siis hakkaks need mõjutama põllumajandustootjate tootmisotsuseid, st moonutaks kaubandust, mistõttu need ei kvalifitseeruks need enam WTO rohelise kasti tootmiskohustusest lahti seotud toetusteks.9. Hooldatava maa toetuse ühikumäära vähenemisega kaasneks püsirohumaa pindala vähenemine. Sellega kaasnev ühtse pindalatoetuse ühikumäära kasv ei parandaks oluliselt põllumajandustootjate majanduslikku jätkusuutlikkust. Samas, osades piirkondades võivad kariloomade kasvatajatel paraneda võimalused maakasutuse laiendamiseks. Toetuste diferentseerimisega kaasneks toetuste sidumine põllumajandustootmisega ja eeldatavasti ka stimuleeriv mõju toodangu tootmisele. See võib kasvatada Eesti põllumajandussektori toodangu mahtu, kuid pakkumise kasvuga võib kaasneda ka turuhindade langus.10. Kui eesmärk on hooldatava (püsirohu)maa pindala säilitamine, siis peaks hooldatava maa toetuse ühikumäär olema vähemalt võrdne sellega kaasneva avaliku hüve väärtuse või alternatiivse kasutuse (näiteks teraviljakasvatus) tuluga. See tähendab, et pikemas perspektiivis peaksid püsirohumaade säilitamiseks otsetoetuste ühikumäärad pigem suurenema.11. Tuleks teha strateegiline otsus, kas praegu hooldatavat maad oleks mõistlik kariloomakasvatuseks kasutada ja/või tulevikuks kasutusvalmis hoida või mitte. Kui valida kariloomakasvatuse arendamise suund, siis see vajab väärtusahelaid hästi katvat ja järjekindlat poliitikat. Tuleks analüüsida kariloomakasvatuse potentsiaalset haavatavust tuleviku kliimapoliitika poolt ja selle panust põllumajanduskeskkonna säilitamisse kõige laiemas mõttes. Samuti seda, kui suur osa püsirohumaadest asub Eestis sellistel muldadel, mida üldse tasuks põllukultuuride kasvatamiseks kasutusele võtta.12. Ühe lahendusena tuleks kaaluda senisest ulatuslikumat nn menüü põhist lähenemist II sambas, mis asendaks tänase rohestamise toetuse ja võimaldaks seada toetuse määrad vastavalt erinevate keskkonna ja kliima seisukohast soodsate tegevustega kaasnevale kasule (avalikele hüvedele). Kui seada II samba menüüst mitmeaastase kohustuse võtmine otsetoetuste toetusõiguslikkuse tingimuseks, siis suunaks see toetusi enam põllumajandustootjatele. Sel juhul tuleb tagada, et need toetused oleksid rakendatavad võimalikult suurel osal põllumajandusmaast ning pakuksid piisavat stiimulit, et vältida toetusaluse põllumajandusmaa märkimisväärset vähenemist. Viimane võib kaasa tuua negatiivseid keskkonnamõjusid, kuna põllumajandustootjate peamiseks stiimuliks saavad turuhinnad. Läbi toetuse andmise tingimuste on põllumajandustootjate keskkonna alast tegevust tõhusam reguleerida kui ainult piirangute kaudu. Selle variandi rakendamisel võib piiravaks teguriks osutuda ÜPP II samba eelarve.

Loe pikemalt SIIT.